人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考

钟黎明


正在试行的人民监督员制度和正在实施的人民陪审员制度，都取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。事实证明，这两种制度都是推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径。由于人民陪审员制度实施时间较长，制度相对较为成熟，比较和借鉴根植于本土的人民陪审员制度，无疑将有助于人民监督员制度的进一步完善。
一、两种制度的比较
（一）相同点。
两种制度有很多相似的地方，主要有以下三个方面：一是政治意义相同。两种制度都是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是参与主体相同。参与这两种制度的人民陪审员和人民监督员都是来自社会各界的普通公民，都具有广泛的代表性和群众基础。二者都能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到司法工作中，与从事审判、检察专业的法官、检察官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是作用相同。两种制度都能促进司法公正。人民陪审员制度的实施和人民监督员制度的试行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了司法机关的权威性。
（二）区别点。
两种制度相同点虽多，但也有各自的特点，二者存在很大的差异。主要有以下几点：
1、参与主体行使的权利性质不同。人民陪审员执行职务时，行使的是审判权，属国家权力；而人民监督员行使的是监督权，属公民民主权利。这是两者的本质区别。人民陪审员通过参与审判，“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条），直接分享了法院的审判权。人民陪审员全程参与案件审理，享有参与调查、调解、询问、查阅卷宗的权利，同时还有对案件事实认定，法律适用发表自己意见的权利，是一种实质性的参与。人民监督员参与对检察机关的案件监督，则是直接行使宪法二十七条规定的“人民的监督”权，这种监督权也可以说是一种审查权，是来自检察机关外部的一种社会监督,是检察机关办案过程中的一个监督环节，属程序性监督，人民监督员的监督并未分享检察机关的检察权。那种认为“人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件的办理过程”的观点，就是混淆了两种制度的本质区别。
人民陪审员虽然也有监督法官公正审判的权利，但这种监督依附在其行使的审判权之中，其监督性质是通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，包括不同意审判长的意见，都是对案件判决的实质性意见，不能说成是监督意见。人民监督员的监督，是一种独立于检察权以外的监督权。二者根本不是一回事。
2、履职身份不同。人民陪审员一旦成为审判组织——合议庭的成员时，其社会身份发生了变化，不再是社会普通公民的一员。而是享有审判员同等权利，不穿法袍的——临时法官。人民陪审员从法院外部的一员转化成了法院（合议庭）内部的一员，人民陪审员与法官形成了相融关系，二者组成合议庭共同行使审判权。人民监督员履职时，身份不会发生变化，始终维持自身的独立性，仍然是以社会普通公民的身份从事监督活动，行使监督权。人民监督员不参与办案，不能成为检察官，临时的也不行。所以人民监督员身份与检察官是不相融关系，始终是外部监督属性。
3、权利的效力不同。人民陪审员行使的审判权具有终结性。人民陪审员的行权，可以决定案件的最终走向，而人民监督员行使的监督权不具有终结性，只能通过程序性监督来影响（检察长或检委会决定）案件的走向。
4、行权范围大小不同。人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第十三、十四条按规定的“三类案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违纪违法情况的）进行监督。对检察机关办理的其它案件不能介入。
5、介入机制不同。人民陪审员和人民监督员都可以实行随机抽签决定参与案件审理或案件监督。但人民陪审员可参与审判案件较多，除当事人申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件外，哪些案件必须要人民陪审员参加陪审，没有明文规定，缺少强制性，完全由人民法院自行决定，就是当事人申请陪审的案件也须经人民法院的批准。要不要人民陪审员参与审理案件的随意性较大。而人民监督员参与监督的“三类”案件有明文规定，带有强制性，相对比较规范。检察机关要不要人民监督员参与监督的随意性较小。
6、制度实施的成本大小不同。人民陪审员参与陪审的案件范围较大，都是需组成合议庭的案件，大部分具有重大、疑难、复杂特点的案件。平均一个案子要开2—3次庭以上才能结案，人民陪审员参与个案的履职周期较长。因此，需要的人民陪审员数量较大，从整体上看，实行这项制度的成本相对大些。相比之下，人民监督员个案的履职周期相对较短，只要检察机关交由人民监督员监督的案件材料充分，半天时间可以监督1—3个案件。需要人民监督员数量不大，加上监督范围有限，实行人民监督员制度的成本相对要低得多。
7、产生的依据和方式不同。人民陪审员是依照《人民法院组织法》和全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由公民所在单位或户籍地基层组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。人民监督员是依据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐（没有个人自荐），征得本人同意，由检查机关考察后聘任产生。除极少数地方试行（如四川的广安市、邻水县等）由人大常委会确认外，绝大多数仍是由检察机关聘任，人民监督员制度的公信力、人民监督员行权效能因此遭到质疑，这是人民监督员制度的一个“硬伤”。
人民监督员制度与人民陪审员制度相比较，各自均具有独特的优势和需进一步完善的问题，因此应扬长避短，相互借鉴、逐步完善和发展。
二、完善人民监督员制度的思考
人民监督员制度的完善，必须始终围绕“社会监督”这个属性来定位思考，不能照抄照搬。鉴于篇幅关系，本文只对完善人民监督员制度的监督范围、人员选任、管理提出以下意见。
（一）关于监督范围、方式问题。
目前有扩大和缩小监督范围的两种意见。两种观点虽各有千秋，但都缺乏有充分说服力的理由。笔者认为，完善监督范围的重点，应放在现行的“三类案件”和“五种情形”上来，不宜盲目扩大或缩小。
1、人民监督员不应具有调查权。可能是受人民陪审员享有调查权的影响，有种观点认为“检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务”，这种观点实际上就是赋予人民监督员，享有对案件不清楚的事实开展调查的权利。笔者不同意这种观点。调查权是检察权中的一项实质性权利，人民监督员如有了调查权，就介入分享了检察权，也就是参与了办案。其程序监督就变成了实体性监督，监督也就成了联合办案。人民监督员调查取证的材料，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。如果人民监督员调查的情况或材料，与检察机关调查的证据材料相矛盾时，将会出现由谁来决定取舍，是检委会还是人民法院，是否让其进入诉讼程序等问题无法解决。所以，人民监督员履行职务时，对不清楚的事实，只能要求检察机关重新调查或补充材料，而不应该亲自去调查！人民监督员不能像人民陪审员那样具有调查权。关于《人民监督员制度的规定（试行）》第二十四条（三）项规定，人民监督员“必要时可以旁听案件承办人询问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”，这部分内容应作相应修改或取消。因为上述规定给人产生错觉，好像赋予了人民监督员调查权。
2、不服逮捕决定的案件不应取消。有种观点认为应缩小监督范围，取消对不服逮捕决定案件的监督，笔者不同意这样的观点。对“三类案件”的监督都是为了防止检察机关权力滥用，解决“监督机关由谁监督的问题”，但侧重点不同。对拟撤销案件和拟不起诉案件的监督，主要是站在“惩罚犯罪，保护人民”的角度，防止把不该放的人放掉，使应该受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事责任，从而减少让整个社会来承受这种滥用权力的后果和成本。对不服逮捕决定案件的监督，则是站在“尊重和保障人权”的角度，防止不该逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的强制措施。这样，从打击和保护两个方面都进行监督，体现了人民监督员制度的完整性，缺一不可。从人民监督员制度的试点情况来看，对不服逮捕决定案件的监督比人们预想的要少得多，主要原因是检察机关的办案质量高。但办案质量高就不等于可以不要监督。所以，对不服逮捕决定案件的监督只能完善不能取消。
完善人民监督员对不服逮捕决定案件的监督，应先由不服决定的当事人选择由其委托的代理人或律师，直接向人民监督员陈述相应的事实和理由，或由检察官代为提出，或由自己书面提出；然后再由检察机关向人民监督员提供逮捕的有关事实依据和材料；最后由人民监督员独立评议。采取这种方式完善监督，比一律由检察机关代当事人提出不服逮捕意见的做法，在程序上要客观公正得多。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人有理由怀疑检察机关，不能完整地把有利于自己的事实和理由向人民监督员提出来，不能起到救济的作用。这与拟不诉案件，拟撤案的案件不同，这两类案件总体上来讲，是从有利于当事人的结果提出来的，因此当事人完全有理由相信检察机关的意见能代表自己的利益。另外，不服逮捕决定的案件是否会造成对不是检察机关侦办的逮捕案件的当事人不公平的问题，笔者认为不会。因为，检察机关对公安机关提起逮捕的案件的审查，本身就是一种监督制约公安机关行权的机制。让检察机关而不是让侦查办案的公安机关作出逮捕决定，对当事人而言就是一种程序救济措施。检察机关自己办的案件没有其它机关的审查监督，所以增加了一道人民监督员监督的程序，不存在对另一部分人不公的问题。
3、对五种情形监督的完善问题。人民监督制度试点过程中，对“五种情形”的监督并不多。究其原因：一是“五种情形”的监督属“事后监督”，实际上是对已出现的问题进行补救或处理过程的监督，缺少监督的预防作用，检察机关主动接受“五种情形”监督的积极性不如接受“三类案件”监督那样高。二是“五种情形”的监督可替代性较强。人大代表、政协委员、公民、当事人等可以通过建议、意见、议案、申诉、检举、控告等方式来行使监督，没有必要再通过人民监督员来行使监督，人民监督员独特作用不明显，所以人民监督员主动监督“五种情形”的积极性也不高。三是监督的机制不完善，可操作性不强。人民监督员来自检察机关外部，均有各自不同的岗位和职业，又不像人民陪审员那样可参与办案，平时很难发现“五种情形”的问题。加之检察机关平时发现了问题也自行纠正和处理了。是否交人民监督员监督，随意性较大。建议制定相关配套制度，采用以下几种方式来进行完善。第一，规定必须监督的“情形”，增加强制性，减少随意性。把不予立案、是否给予刑事赔偿，当事人申诉不应立案的情形规定为必须交由人民监督员监督。第二，检察机关自行纠正“五种情形”时，可专门听取人民监督员的意见后再作处理决定，并向人民监督员通报最终处理结果。第三，规定每年至少组织人民监督员参加1—2次专项执法检查。通过以上措施来完善对“五种情形”的监督，保证监督实效，减少监督资源的浪费。
（二）人民监督员选任、培训问题。
1、选任问题。人民监督员的选任程序，应摒弃检察机关自己聘任的现行做法。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。在人民监督员制度通过立法程序，明确由人大常委会任命人民监督员以前，可试行由地方人大常委会确认的办法，来产生人民监督员。这样操作，完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条关于地方各级人大常委会行使职权的规定。①、地方人大常委会有权保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。推行人民监督员制度，起到了保证检察机关遵守和执行《宪法》（第二十七条二款）规定的，国家机关必须接受“人民的监督”的明显作用。地方人大常委会确认人民监督员，正是依法行使该项人大常委会职权的表现。②、地方人大常委会有权“决定本行政区域内的政治、经济、教育……等工作的重大事项”。人民监督员制度的推行，是该行政区域内的政治、民主、法制建设的一件大事，是广大人民群众十分关心并积极参与的重要活动，属于重大事项。地方人大常委会有权对推行人民监督员制度作出相应的包括确认人民监督员的决定。③、地方人大常委会有权监督“人民检察院的工作”，这种监督是一种“事后监督”。人民监督员的监督主要是“事中监督”，弥补了人大常委会监督的不足。就监督检察机关而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委会确认人民监督员与人大常委会的监督职能并不冲突。
2、培训问题。人民监督员培训可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。有的地方试行由人大常委会的相关工作委员会来负责培训人民监督员，这种做法不是很恰当。人大常委会是确认（任命）机关，人民监督员并不是人大常委会的派出人员，人大常委会不宜担任培训任务。培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感即可。不宜通过专业法律培训来改变和提高其社会普通公民的身份和素质。因为监督案件时，所涉及法律和资料，由检察机关提供就能保证人民监督员行使监督权，不必在提高人民监督员法律专业素质上下功夫。
3、选任人民监督员到底是“精英化”还是“平民化”问题。二者各有所长。所谓“精英化”，是人民监督员由具有较高学历和法律专业知识的人员担任，有利于从法律上来评议案件，更能保证或提高案件质量。“精英”在法律知识方面属内行，容易发现案件存在的问题，与检察官有更多的法律方面的共同语言，监督的法律效果更好。所谓“平民化”是指不具有专业法律知识的普通民众来担任人民监督员。他们对案件的监督更多的是从社会认知的角度来评议案件，法律上有时可能会开“黄腔”，但是他们带来的民众观念能与检察官形成互补，办出更好的符合社会广泛认同的案件来。笔者认为，其实精英也好平民也罢，他们都是社会的不同阶层，人民监督员中都应有他们的位置，才能体现广泛的社会代表性。那种单纯的“精英化”或“平民化”，在某种程度上排除社会中另一部分人的监督参与权，这是不公平的，也是不符合我国国情的。如果单纯的“精英化”，那人民监督员就沦为了检察机关的一个案件质量监督机构，脱离了民众基础。如果一味强求“平民化”，也不能体现出广泛性，与创立本制度的目的不合。因此，应以广泛的社会代表性作为选任人民监督员的重点，让方方面面的代表都能参加到人民监督员这个队伍中来，更好体现出监督的社会性。当然一些具有特定、法定身份，不宜担任人民监督员的人员除外。
（三）人员管理问题。
怎样对人民监督员进行管理，各地做法不尽一致，很多地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，也有的试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。笔者认为不宜对人民监督员采取集中统一管理的模式。理由是：
1、人民监督员制度是一种外部监督，不能像人民陪审员那样集中统一管理。因为人民陪审员是参与实质性审判权，具有终结性，有可能出现错案而受到责任追究的履职风险。所以人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。由于人民监督员的监督意见不具备终结性，案件的最后把关权（决定权）在检委会手中。因此，错案责任几乎不可能追究到人民监督员身上，人民监督员的履职风险比人民陪审员要小得多。所以不必采取集中统一管理的模式。
2、集中统一管理，有提高人民监督员履职率的好处，但也有弊端。集中统一管理容易使人民监督员组织化，产生新的“组织”利益，从而使其代表方方面面意见的本意荡然无存。为避免这种情况的出现，不应搞集中统一管理。
3、从管理的主体来看，检察机关肯定不适宜，人大常委会及其工作委员会也不宜成为人民监督员管理机关。人大常委会是确认（任命）人民监督员的机关，又是其集中统一管理的机关，那么人民监督员很容易地成为代表人大常委会进行监督，而非真正意义上的社会监督了。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜有管理机构来对其实施统一集中管理。笔者认为，人民监督员宜适用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。除培训学习外，平时不搞集中统一活动。每年只召开一两次人民监督员全体会议，邀请检察机关、人大常委会有关工委、司法行政机关、社区（基层组织）代表派员参加。由人民监督员自己汇报履职情况，以票决方式决定不适合继续担任人民监督员职务人员的去留，并报检察机关按程序提请人大常委会任免。检察机关设立的人民监督员办公室，是人民监督员履职的协调、服务机构，而不是管理机构。通过这种“松散式”的管理来保证人民监督员社会监督性质的完整性。
总之，人民监督员制度与人民陪审员制度都是社会主义法制建设的组成部分，目前完善人民监督员制度更为迫切，应当使其尽快进入立法程序予以规范。

2006年8月8日

湖北省咸宁市人民政府


咸宁市人民政府令第32号



　　《咸宁市中小河流管理办法》已经市人民政府2013年市政府第6次常务会议审议通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。



　　市长 丁小强

　　2013年9月10日



咸宁市中小河流管理办法


第一章 总 则

　　第一条 为加强本市辖区内中小河流的管理与保护，发挥中小河流的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法》、《湖北省河道管理实施办法》、《湖北省河道采砂管理办法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于本市辖区内除长江干流以外的河流（包括人工河道）的保护、利用、管理以及相关活动。

　　第三条 中小河流河道管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、蓄滞洪区以及堤身、禁脚地和工程留用地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

　　第四条 中小河流的管理要坚持可持续发展的方针；开发利用中小河流水资源和防治水害应当全面规划、统筹兼顾、综合治理和有效利用，服从防洪的总体安排；遵循分级管理和属地管理相结合的原则，促进各项事业的发展。

　　第五条 中小河流防汛抢险、河道清障、河道采砂实行地方行政首长负责制，日常维护管理由属地负责。

　　水行政主管部门是中小河流的主管机关，负责对所属辖区内中小河流管理和保护进行技术指导和监督。

　　环境保护行政主管部门，负责中小河流水污染防治的监督管理。

　　发展改革、建设、规划、国土资源、交通、公安、卫生、林业、农业等部门，按照相关职责负责中小河流管理的有关工作。

　　所有单位和个人均有依法保护中小河流行洪安全、工程设施安全和维护生态环境的义务，并有权对违法行为和不履行管理职责的行为进行举报投诉。

第二章 管理职责

　　第六条 本市范围内跨县市区的中小河流，由市水行政主管部门负责统筹规划、组织协调和监督管理，具体的监督管理由流经的县市区水行政主管部门负责；不跨县市区的中小河流，由所在地的县市区水行政主管部门负责统筹规划和监督管理。

　　第七条 水行政主管部门应当履行下列中小河流监督管理职责：

　　(一)建立健全相关管理制度;

　　(二)宣传贯彻相关的水利法律、法规、政策;

　　(三)组织开展水资源保护、管理和调度;

　　(四)负责防洪技术指导、采砂管理工作;

　　(五)负责涉河建设项目的审批和监管;

　　(六)负责查处水事违法行为；

　　(七)法律、法规规定的其他监督管理职责。

　　第八条 根据中小河流分级管理和属地管理原则，乡镇人民政府应当履行下列中小河流日常管理职责：

　　(一)负责河道、堤防日常管理和维护;

　　(二)负责河道环境卫生管理；

　　(三)制止涉河违法违章行为;

　　(四)上级机关规定的其他职责。

　　第九条 市级水行政主管部门负责协调处理县市区际边界水域的水事纠纷，其他水事纠纷由发生地的县市区水行政主管部门负责协调处理。

第三章 水资源利用及水域、洲滩保护

　　第十条 中小河流水资源保护，应当坚持积极预防、重点保护、综合治理、合理开发、持续利用的原则。中小河流水资源开发利用，应当首先满足城乡居民生活用水，兼顾农业、工业、生态环境等需要。

　　第十一条 中小河流为饮用水源地的，县级以上人民政府应当划定饮用水水源保护区并向社会公告，制定相应的饮用水源保护方案，采取有效的保护措施，防止水源枯竭和水体污染，保证饮用水安全。

　　第十二条 本市各级水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该河流水域的纳污能力，向同级环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见，水行政主管部门应对河流水功能区的水质状况进行监测，发现水功能区水质未达到要求的，应当及时报告同级人民政府采取治理措施。

　　第十三条 对直接从中小河流水域内取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门申领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

　　第十四条 在水域和洲滩内，禁止从事下列污染水体、阻碍行洪的活动：洗涤装贮过油类或者有毒污染物的物体；设置拦河渔具、炸鱼等；排放超过国家规定标准的污染物液体；倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾，以及填高滩地等；其他污染水体、破坏水环境生态平衡的行为。

　　第十五条 禁止在中小河流饮用水水源保护区内设置排污口和从事其他可能污染饮用水水体的活动。本办法施行前已设置的排污口和不符合要求的设施，应当撤除。

　　在饮用水水源保护区以外的其他水域确需新建、改建或者扩大排污口的，必须符合水资源保护、水功能区划和纳污水域限制排污总量的要求，由环境保护主管部门对该建设项目的环境影响评价报告书进行审批，并报有管辖权的水行政主管部门批准后，方可建设。

　　第十六条 禁止围垦河道。在本办法颁布实施以前已经围垦的，按照河道管理的有关法律法规予以逐步拆除，以保障河道行洪安全。

第四章 河道整治及堤防安全管理

　　第十七条 中小河流河道管理范围内的水、土地、矿藏等资源，任何单位或个人不得非法侵占和破坏。

　　中小河流河道管理范围内的沙洲、滩涂确需进行开发的，应当编制规划，进行防洪、生态环境等综合论证,并依法办理行政许可手续。

　　第十八条 本市及各县市区人民政府应当将中小河流整治纳入国民经济和社会发展规划，在各级财政预算中安排专项资金，有计划地进行河道整治，发挥河流的综合功能。

　　中小河流整治费用按照政府投入与受益者合理负担相结合的办法筹集。

　　第十九条 中小河流整治需要占用的土地，由国土资源管理部门按照国家有关规定办理。河道整治所增加的土地，按照土地利用规划和城镇建设规划安排使用。

　　第二十条 沿河新建、改建、扩建的建设项目，建设单位在建设项目立项或者申请建设许可时，应当将建设项目范围内的河段整治纳入项目计划，并同时设计、同时施工、同时验收。

　　第二十一条 在中小河流管理范围内新建、改建、扩建水工程建设项目以及跨河、跨堤、穿河、穿堤、临河的桥梁、渡槽、码头、道路、渡口、船闸、隧道（洞）、管道、缆线、景观工程等建设项目，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通。建设单位必须将工程建设方案和防洪影响评价报告报送有关水行政主管部门审查同意：长江一级支流上的建设项目报市级水行政主管部门审查；二级及以下支流上的建设项目报县市区水行政主管部门审查并报市级水行政主管部门备案（涉及航道管理的，会同航道主管机关审查同意），方可办理基本建设审批手续。

　　第二十二条 本市境内中小河流堤防的禁脚地、工程留用地范围，由各县市区人民政府按下列标准划定公布（已纳入长江干堤管理的连江支堤除外）。

　　禁脚地：背水面二十至三十米（从堤防背水坡面与平地的交叉点算起）。

　　工程留用地：背水面三十至五十米（从禁脚地外沿算起）。

　　第二十三条 划定禁脚地涉及集体所有土地的，可以在不改变土地所有制形式的前提下，用其他土地调整使用权，由水行政主管部门实行监督管理。划定的工程留用地不改变其范围内土地的所有权和使用权，但水行政主管部门为维护堤防安全，有权对其实施安全管理。

　　第二十四条 在工程留用地内，必须保障防汛抢险取土。防汛抢险取土应当多取非耕地土，少取耕地土。取土凡损坏青苗的，应予补偿；因防汛抢险在耕地取土后应向土地使用者缴纳垦复费。

　　第二十五条 水行政主管部门因堤防建设和防汛抢险的需要，在属国家所有的荒山、荒坡和堤防迎水面的滩地上无偿取土，任何单位和个人不得阻拦，或索要取土费。

　　第二十六条 城镇建设和发展不得占用河道滩地。城镇规划的临河界限，由有关水行政主管部门会同城建、规划等有关部门确定。沿河城镇在编制和审查城镇规划时，应当事先征求有关水行政主管部门的意见。

　　第二十七条 在中小河流水域和洲滩以及工程留用地内进行下列活动，除按规定办理相关行政许可手续外，还必须事先报县级以上水行政主管部门批准：爆破、钻探、打井、取土、淘金、挖筑鱼塘、开采地下资源、进行考古发掘、开发旅游资源。

　　从事本条所列活动损坏堤防或者严重影响防洪的，建设单位应负责恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由建设单位承担。

　　第二十八条 禁止在中小河流河道管理范围内修建围堤、阻水渠道、阻水道路和种植高秆作物、树木（堤防防护林除外）以及从事其他妨碍河道行洪的活动。

　　经市人民政府批准，单位和个人可以合理利用堤身和禁脚地范围内的土地。但是，禁止在堤身和禁脚地范围内建房(河道管理和水文监测用房除外)、爆破、采砂、打井、挖洞、开沟、埋坟、铲草皮、打场晒粮、搭棚、设摊、堆放物料以及从事其他损害堤身和禁脚地安全的行为。

　　第二十九条 对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由水行政主管部门提出清障计划的实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。

　　第三十条 对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据相关防洪标准，由水行政主管部门提出意见并报经人民政府，人民政府按国务院规定的权限责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥部的处理决定。

　　第三十一条 利用堤顶、禁脚地新建公路，须事先经县以上水行政主管部门批准。本办法颁布实施以前在堤顶和禁脚地上修建的公路，由投资修建单位实施管理和养护。

　　第三十二条 中小河流河道采砂实行规划管理制度。中小河流（河段）采砂规划由各县市区水行政主管部门组织编制，经征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。

　　第三十三条 中小河流河道采砂实行许可制度。在河道管理范围内的水域、沙洲、滩地范围内采砂（包括砂、石、土，下同），必须经有关水行政主管部门批准（涉及航道管理的，应会同航道主管机关批准），河道采砂许可证由本市及各县市区水行政主管部门按照分级管理权限依法办理。实施中小河流河道采砂许可的，水行政主管部门应当通过招标、拍卖方式作出决定。取得河道采砂许可证的单位或个人应当缴纳河道砂石资源费。采砂必须按批准机关规定的地点范围、开采量和作业方式进行，并服从水行政主管部门的采砂管理。

　　第三十四条 加强河道滩地、堤防和河岸的水土保持工作，防止水土流失、河道淤积。任何单位和个人，凡对堤防、护岸和其他水工程设施造成损坏或者造成河道淤积的，由责任者负责修复、清淤或者承担维修费用。

　　第三十五条 在山区河道有山体滑坡、崩岸、泥石流等地质灾害的河段，县级以上地方人民政府应当组织水利、国土资源、交通、水文、气象等部门做好水文地质灾害的监测和预警工作。在上述河段禁止从事开山采石、采矿、采砂、开荒等危及山体稳定的活动。

第五章 罚 则

　　第三十六条 因城市建设擅自填堵原有河道沟汊和废除原有防洪围堤的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。

　　第三十七条 在饮用水水源保护区内设置排污口的，或未经水行政主管部门审查同意擅自在中小河流上新建、改建或者扩大排污口的，由县级以上水行政主管部门责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。

　　第三十八条 未经批准擅自取水或未依照批准的取水许可规定条件取水的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，并处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证。

　　第三十九条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。

　　第四十条 在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上水行政主管部门依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

　　未经水行政主管部门同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆等涉河工程，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除，恢复原状。逾期未拆除的，申请人民法院强制拆除，所需费用由违法单位或者个人承担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

　　虽经水行政主管部门同意，但未按照批准要求修建的，由县级以上水行政主管部门责令限期改正，并处一万元以上十万元以下的罚款。

　　第四十一条 有下列行为之一，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，并处五万元以下的罚款：在河道管理范围内倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾的；在河道及沟汊内堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物的；侵占、毁坏堤防、护岸、排水渠系等水工程及相关设施的；侵占、毁坏防汛器材物料、水文监测、水文地质监测设施的；在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。

　　第四十二条 未办理河道采砂许可证，擅自进行河道采砂或者不按照采砂许可证的规定要求采砂及撤离采砂现场前不按规定清除弃料、堆体等行洪障碍物的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，吊销采砂许可证，并处3万元以下的罚款；触犯刑律的，依法追究刑事责任。

　　不缴纳河道砂石资源费的，由征收机关责令限期缴纳；逾期未缴纳的，按日加收应缴额千分之三的滞纳金。

　　第四十三条 对县级以上水行政主管部门作出的行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或向人民法院起诉，对逾期不申请行政复议、不起诉，又拒不执行处罚决定的，由县级以上水行政主管部门申请人民法院强制执行。

　　第四十四条 违反本办法规定造成国家、集体、个人经济损失的责任人，应当依法承担法律责任。受到损害的单位和个人可以向人民法院提起诉讼。

　　第四十五条 水行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由上级行政机关对主管负责人和直接责任人依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则

　　第四十六条 本办法由市水务局解释。

　　第四十七条 本办法自2013年10月1日起实施，有效期至2018年10月1日。