九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划（2004－2008年）
九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划（2004－2008年）
2005.03.20 九江市人民政府
关于印发九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004-2008年)的通知
各县(市、区)人民政府，共青、九江开发区管委会，庐山管理局，市政府各部门：
《九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004-2008年)》已经市政府研究通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二00五年三月二十日
九江市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划（2004－2008年）
为认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），全面推进依法行政，建设法治政府，根据《江西省人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划(2004—2008年）》，结合本市实际，制定本规划。
一、指导思想、工作目标和实施步骤
1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持党的领导，坚持执政为民，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进我省社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
2、工作目标。通过五年不懈的努力，在政府职能转变与行政管理体制改革、科学民主决策、制度建设、行政执法体制与行政程序建设、防范和化解社会矛盾以及政府层级监督等方面取得阶段性成果，全省各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力不断增强，为基本实现建设法治政府的目标奠定坚实基础。
3、实施步骤。贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政，是一项全局性、长期性的系统工程，既要整体推进,又要重点突出。本规划分三个阶段:
第一阶段（2005年10月底前）。各级人民政府和政府各部门要抓好《纲要》及本规划的学习、宣传和培训，并根据《纲要》和本规划，制定本地、本部门贯彻落实《纲要》的具体办法和配套措施。
第二阶段（2005年11月－2008年9月）。各级人民政府和政府各部门按照《纲要》和本规划的要求，结合实际，认真组织实施，努力完成各项工作任务。
第三阶段(2008年10月-12月)。各级人民政府和政府各部门对五年来推进依法行政情况进行检查考核，并结合检查考核情况,作出下一步的工作安排。
二、主要任务
（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革
4、规范经济调节和市场监管职能。推进政企分开、政事分开，推进政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，切实保护市场主体的各项权利。进一步转变经济调节和市场监管方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。推进投资体制改革，合理界定政府投资职能和范围，落实企业投资自主权。依法履行市场监管职能,保证市场监管的公正性和有效性,打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。发挥行业组织和中介机构的自律和服务功能。研究制定规范行业组织和中介机构运作的相关办法。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。
5、完善社会管理和公共服务职能。各级人民政府和有关部门要分别制定并不断完善突发公共事件应急预案，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序。完善劳动、就业和社会保障制度。深化劳动就业体制改革，把扩大就业作为经济社会发展的优先目标，健全政府促进就业的责任体系。深化教育、科技、文化、卫生和体育体制改革，推进公共服务体系建设。2007年前全面建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系和突发公共事件医疗救治体系。积极探索政府与企业合作提供公共服务、政府与社会合作进行社会管理的运作方式，充分发挥社区在管理公共事务和公益事业方面的作用。
6、合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。要与完善社会主义市场经济体制相适应，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制。加强政府对所属部门职能争议的协调。
7、建立和完善依法行政的财政保障机制。建立和完善集中统一的公共财政体制,逐步实现规范的部门预算,统筹安排和规范使用财政资金,提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入; 完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。2006年前在市直单位全面推行财政国库管理制度改革，并积极稳妥地推进县级支付改革和会计集中核算向国库集中支付制度转轨。行政机关不得设立任何形式的"小金库"；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
8、改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。建立健全实施行政许可法的配套制度。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段依法对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，以省、市、县三级统一信息网络平台为依托，全面推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。
9、推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，有关行政机构设置、管理权限、主要职责和行政管理活动的依据、程序、办理结果以及公众举报投诉的渠道等信息都要向社会公开。要利用多种方式公开政府信息，拓宽信息公开渠道。县级以上人民政府及政府各部门实现在门户网站公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。
（二）建立健全科学民主决策机制
10、建立健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。
11、完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据、程序和结果都要公开，公众有权查阅。涉及全市或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。
12、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
(三)提高制度建设质量
13、制度建设的基本要求。制定规范性文件，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合市委、市政府关于改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供制度保障；要根据宪法、立法法、国务院《规章制定程序条例》、《江西省立法条例》和《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》等法律、法规、规章的要求，严格按照法定权限和法定程序进行。规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
14、按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府规范性文件制定计划。要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
15、改进政府立法工作方法，扩大公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度和立法听证制度。起草作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取社会公众意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
16、积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。
17、建立和完善规范性文件的修改、废止工作制度和定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行规范性文件进行修改或者废止，维护法制统一。规范性文件施行后每满三年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关；制定机关要在评估的基础上,组织实施机关进行清理。
（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为
18、深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续做城市管理综合执法试点工作,积极探索相对集中行政许可权试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心。逐步完善行政执法机关的内部监督制约机制。
19、严格按照法定程序行使权力，履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当依法告知行政管理相对人、利害关系人拟作出决定的事实、理由和依据，并给予其陈述和申辩的机会，对合理的意见和要求，行政机关应当予以采纳；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。
20、建立健全行政执法案卷评查制度。行政机关对行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动，必须建立完整、规范的案卷。对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。要建立执法台帐，全面、客观地记录执法过程。各级行政执法机关应当建立健全行政执法案卷评查制度，定期对执法案卷进行检查，并将评查结果纳入行政执法责任制年度考核内容。
21、建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。县级以上人民政府要依照《江西省行政执法证件管理办法》的规定，定期清理、确认并向社会公告行政执法主体，清理结果要报上一级人民政府备案；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
22、继续推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要严格执行《江西省行政执法责任制办法》，抓紧制定我市行政执法过错责任追究办法。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
23、积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展社会矛盾纠纷排查调处工作，实行社会矛盾纠纷排查调处工作责任制，建立健全矛盾纠纷信息员网络和信息报告等相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正原则,及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题，切实将社会矛盾化解在萌芽状态，解决在基层。
24、充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，健全人民调解组织，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
25、切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要认真贯彻国务院《信访条例》和《江西省信访条例》，完善信访制度，严格执行信访工作的各项规定，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、仲裁、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、仲裁、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
26、自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受本级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询;有规章制定权的人民政府应当依法向有关人大常委会备案规章。各级人民政府应当自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
27、接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
28、加强对规范性文件的监督。规范性文件应当依照《江西省规范性文件备案办法》报送备案。对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
29、认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构和队伍建设，提高行政复议工作人员素质，探索建立行政复议工作人员资格管理制度。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法其他规定的，应当依法追究其法律责任。
30、完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。
31、创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式。要按照《江西省行政执法监督条例》、《江西省行政机关实施行政许可监督办法》及有关法律、法规和规章的规定，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。要实行法律、法规、规章执行情况的报告和检查制度,以及重大行政处罚、行政许可和其他重大具体行政行为的备案制度，及时纠正违法的具体行政行为。
32、加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。
33、强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
（七）增强依法行政观念，提高依法行政能力
34、提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部学法制度，把法律知识的学习纳入各级党校（行政学院）的培训内容，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。县级以上人民政府每年都要举办或者组织参加法制讲座，政府和政府各部门领导都要参加法制讲座。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
35、建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。要加强对行政执法人员的岗前培训。建立行政执法人员定期法律知识培训制度，行政执法人员每年学习法律的时间不少于40小时。
36、建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。
37、积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
三、保障措施
38、提高认识，加强领导。各级人民政府和政府各部门要充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，切实抓好《纲要》的学习、培训工作，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，不断提高行政机关领导干部和工作人员依法行政的自觉性。各地、各部门的行政首长作为本地、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。
39、明确责任，统筹安排。各级人民政府和政府各部门要按照《纲要》和本规划的要求，紧密结合本地、本部门实际，认真制定落实《纲要》和本规划的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。认真抓好各项任务分解，明确责任主体，保证各项工作有人抓、有人管，将《纲要》和本规划的规定落到实处。
40、加强监督检查。上级行政机关应当定期对下级行政机关贯彻《纲要》和本规划的情况进行督促、检查，要把定期报告、群众评议和年度检查考核结合起来，推进《纲要》和本规划的落实；对检查中发现的问题要认真研究，及时处理。对贯彻落实《纲要》和本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
41、定期报告推进依法行政工作情况。各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；县级以上人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
42、充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。