【案情】
刘某（未婚）与张某（未婚）经人介绍相识，于2008年两人开始同居。双方同居期间，两人均无房产，刘某无工作也没有任何经济来源，两人日常生活开销、房租都是由张某退休工资负担。两人没有共同劳动创造财产，也没有共同投资、经营创造收益，张某用其工资2000元购买了冰箱一台，对外不存在共同债权、债务。张某于2010年赶走刘某，双方开始分居生活。刘某遂起诉至法院，请求判令分割共同生活期间的财产8万元。
【分歧】
根据最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》的规定，解除同居关系时，同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产，按一般共有财产处理。但对于如何理解和处理一般共有财产却存在明显的分歧
第一种意见认为,本案中，刘某虽无经济收入但与共同生活期间尽到了一定的家庭义务，张某的收入应作为同居期间的双方共同所得的收入，按双方共有财产处理。同居期间张某购买的一台冰箱是其用工资购买，不应作为双方共同购置的财产进行分割。
第二种意见认为，最高院意见中提到的同居期间双方一般共有财产，应理解为同居期间双方共同劳动创造的财产，更注重于双方共同投资、经营的行为所产生的财产，这与我国婚姻法中夫妻之间基于合法的权利义务关系所产生的共同财产处理是有本质区别的。本案中，刘某无工作无经济来源，双方也未共同投资经营创造收益，两人同居生活期间日常生活开支仅靠张某的退休工资维持。刘某、张某并没有婚姻法上夫妻之间的权利义务关系，故张某的基本工资并不能理解为双方共有财产，张某用其工资购买的冰箱也不能理解为双方共同购置的财产，不应按双方共有财产来处理。
【评析】
笔者基本同意第二种意见，理由如下：
一、同居关系的性质。同居关系因欠缺婚姻关系的实质要件，不具备婚姻法上的意义是一种民事关系。婚姻法系调整夫妻身份及其财产关系的专门法律，分割夫妻共同财产应适用婚姻法的规定处理。但因同居双方未办理婚姻登记，双方没有形成法律上的夫妻身份关系，对同居期间的财产分割就不能适用婚姻法的规定处理，而是应适用《民法通则》有关共有财产处理的规定。
二、共有的类别。根据民法通则第七十八条的规定，共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。
那么，最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》中规定的解除同居关系时，同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产，按“一般共有财产”处理指的是按份共有还是共同共有呢？结合婚姻法十七、十八、十九条的规定和物权法第一百零三条的规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。可见共有人除非具有夫妻关系或者家庭关系，一般共有应认为是按份共有。
三、一般共有财产的处理原则。同居关系的按份共有不同于婚姻关系的共同共有。根据婚姻法第十七条的规定，夫妻在婚姻存续期间取得的法定财产当然为共同财产，夫妻双方有平等的处理权。但同居关系的双方在同居期间所取得财产并非当然是双方共有。结合最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》的规定，解除同居关系时，同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产，按一般共有财产处理和物权法第一百零四条的规定，按份共有人对共有的不动产或者动产享有的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有。可见同居期间双方是以由出资额确定的各自享有的财产份额进行财产分割的。
综上所述，本案中刘某请求判令分割共同生活期间的财产，指的是双方共同生活期间张某的工资和及张某用其工资2000元购买了冰箱一台，除此之外，两人没有共同劳动创造财产，也没有共同投资、经营创造收益，张某的工资、购买的冰箱系个人财产，刘某并不占有份额，因此无权分割该财产。但考虑到刘某无工作也无经济来源，共同生活期间尽到了一定的家庭义务，而且同居期间曾患疾病 ，可以酌情判令张某给予刘某一次性经济帮助。
作者：安义县人民法院
四川省人民政府关于印发四川省市县政府依法行政评估指标的通知
四川省人民政府
四川省人民政府关于印发四川省市县政府依法行政评估指标的通知
川府发[2011]6号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《四川省市县政府依法行政评估指标》已经四川省人民政府第75次常务会议审议同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
全面推进依法行政，努力建设法治政府，是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）确立的目标。建设法治政府的核心是依法行政。制定和实施《四川省市县政府依法行政评估指标》(以下简称《评估指标》)是我省深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政，建设法治政府的重要举措，必将有利于规范政府行政行为、创新政府管理方式、提高政府行政效能，有利于提高各级政府依法行政水平、加快法治政府建设进程。
各级人民政府要采取切实有效措施，抓好《评估指标》的学习宣传，使行政机关工作人员尤其是市县政府领导干部全面掌握各项指标的基本要求和主要任务，将依法行政工作纳入本级政府目标考核、绩效考核评价体系，通过自我评价、上一级人民政府评价、社会评价和第三方评价相结合的方式，实现对市县政府依法行政能力、水平和成效的综合评估。要选择推进依法行政工作基础较好的示范县（市、区）、示范乡（镇）探索推进依法行政工作的有效途径和方法。各级政府的行政首长要对本地依法行政工作负总责，切实承担起全面推进依法行政领导责任。各级政府法制工作机构要认真做好相关工作，推动《评估指标》的全面贯彻落实。
各级政府要及时总结贯彻落实《评估指标》、推进依法行政的经验、做法，并将有关情况和问题及时向省政府报告。
四川省市县政府依法行政评估指标
一、规范行政决策
基本要求：完善行政决策机制，实现依法决策、科学决策、民主决策。科学界定行政决策权限，明确重大行政决策范围，将公共政策公众参与、重大决策专家咨询论证、社会稳定风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序。
1.坚持合法性审查。重大行政决策须经法制机构就决策事项是否符合法定权限、拟制过程是否符合法定程序以及决策内容是否合法等方面进行合法性审查。
2.公开听取意见。制定与群众切身利益密切相关、对经济社会发展可能产生重大影响或对群众切身利益可能产生影响的行政决策事项前，向社会公开征求意见或向有利害关系的群体公开征求意见，并组织相关部门、专家进行可行性论证和社会稳定风险评估。
3.重大决策集体审定。规范性文件和重大行政决策由负责人集体审议决定，提请审议时须具备必经程序形成的材料。
二、提升公共服务
基本要求：推进公共服务高效、规范、透明，促进公共服务公平化、便民化。简化审批程序，提高审批效率；完善公开办事制度，提高工作透明度和公信力；完善公开方式和载体，拓宽公众获取信息的渠道。
4.行政审批规范。行政审批制度落实、流程优化、时限明确，按时办结率100%。
5.服务网络完善。乡（镇、街道）、村（社区）公共服务职责清晰、明确，工作流程规范、高效、便捷、透明，便民服务体系健全，服务制度落实。
6.政府信息依法公开。公开范围、方式、时限明确，内容准确。涉及公众利益或社会公共事务的会议主要内容在会议结束后24小时内公开发布，政府文件在印发后3个工作日内公开发布；有政府与公众互动的平台和机制。
三、改进行政执法
基本要求：推进行政执法体制机制创新，实现行政执法规范、公正、文明。严格落实行政执法责任制，提高行政执法效能，规范自由裁量行为，着力解决不作为、慢作为、滥作为等问题。
7.执法主体正确。依法界定行政执法主体。执法依据、职责权限、执法人员资格信息公开。执法人员资格管理制度和亮证执法制度落实。
8.执法行为规范。严格依法履行执法职责，遵守执法程序。建立健全要求具体、期限明确、责任落实的执法流程标准和执法目标。
9.执法方式适当。坚持处罚与教育相结合，推行说理式执法方式。行政处罚、行政强制措施适用正确、适当。建立行政指导、行政协商等非强制执法机制。
四、有效化解争议纠纷
基本要求：创新矛盾纠纷化解机制，行政复议、行政调解在解决社会矛盾中的作用得到充分发挥。
10.创新发展行政复议。建立公正、高效、便民的行政复议审理机制，实施行政复议规范化建设。符合法定条件的行政复议申请按时受理率100%，按时办结率100%。
11.行政调解制度健全。按照依法、自愿、有效的原则建立健全行政调解机制、开展行政调解工作，与人民调解、司法调解衔接协调。
12.行政投诉处理制度健全。投诉渠道畅通，案件受理及时、处理程序规范、责任落实。符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%，按时办结率90％以上。
五、自觉接受监督
基本要求：完善行政监督机制，构建有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的格局。依法接受监督。内部层级监督和监察、审计等专门监督到位。
13.依法接受人大、政协和司法机关监督。每年向同级人大常委会专项报告依法行政工作情况；自觉接受政协民主监督，主动听取意见和建议；自觉接受司法监督，行政诉讼出庭应诉率100％，判决裁定依法履行率100％。
14.自觉接受公众和舆论监督。通过建立网络互动平台、开通专线电话、设置举报箱和意见箱等形式，听取公众的意见和建议，对反映的问题依法及时处理。
15.备案审查制度落实。规章、规范性文件报备率100%。重大行政处罚和重大行政强制措施按要求报送备案。
六、落实保障措施
基本要求：完善领导干部集体学法、公务员定期培训、干部任前法制考核和违法行为责任追究制度，形成促进依法行政的保障机制。强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，实现依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。
16.领导体制机制健全。政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。领导干部任前依法行政知识考查和测试制度、行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试制度、依法行政工作表彰奖励制度落实。
17.责任追究制度落实。因行为违法、不当或不作为导致发生重大责任事故、事件或造成严重后果的有关负责人或直接责任人依法依纪受到责任追究。
18.纳入政府绩效管理。依法行政工作纳入政府工作考核和绩效管理并将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。政府法制机构健全，人员配备与工作任务相适应。
附件：1.四川省市县政府依法行政评估指标细则
2.四川省市县政府依法行政评估办法
附件1
四川省市县政府依法行政评估指标细则
一、规范行政决策（16分）
1.坚持合法性审查。重大行政决策须经法制机构就决策事项是否符合法定权限、拟制过程是否符合法定程序以及决策内容是否合法等方面进行合法性审查。（5分）
2.公开听取意见。制定与群众切身利益密切相关、对经济社会发展可能产生重大影响或者对群众切身利益可能产生影响的行政决策事项之前，向社会公开征求意见或者向有利害关系的群体公开征求意见，并组织相关部门、专家进行可行性论证和社会稳定风险评估。（6分）
（1）向社会公开征求意见、听取利害关系人意见和专家咨询论证的范围、形式、程序有明确规定。（2分）
（2）制定听证规则，规范听证程序，对听证代表的遴选方式、名额分配和听证意见建议的处理办法有明确规定。（2分）
（3）建立重大行政决策社会稳定风险评估机制，对风险评估的范围、评估方式、风险等级的划定、风险评估结果的运用有明确规定。（2分）
3.重大决策集体审定。规范性文件和重大行政决策由负责人集体审议决定，提请审议时须具备必经程序形成的材料。（5分）
（1）集体审议决定事项范围明确、制度完善。（2分）
（2）专业性较强的事项，有专家的意见；与群众切身利益密切相关或者对经济社会发展可能产生重大影响的，有征求意见报告、专家论证报告、风险评估报告、风险化解处置预案、合法性审查报告、集体讨论决定等。（3分）
二、提升公共服务（16分）
4.行政审批规范。行政审批制度落实、流程优化、时限明确，按时办结率100%。（6分）
（1）行政审批项目实行动态管理。（2分）
（2）行政审批首问负责制、限时办结制、责任追究制“三项制度”落实。（2分）
（3）政务服务中心标准化建设达标。（2分）
5.服务网络完善。乡（镇、街道）、村（社区）公共服务职责清晰、明确，工作流程规范、高效、便捷、透明，便民服务体系健全，服务制度落实。（4分）
6.政府信息依法公开。公开范围、方式、时限明确，内容准确。涉及公众利益或者社会公共事务的会议主要内容在会议结束后24小时内公开发布，政府文件在印发后3个工作日内公开发布；有政府与公众互动的平台和机制。（6分）
（1）政府信息公开工作制度健全，对公开的范围、方式、程序以及工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等有明确规定，并向社会公布。（2分）
（2）按法定时限公开政府信息，依法办理依申请的公开政府信息。（2分）
（3）信息公开载体和查询方式便民。（2分）
三、改进行政执法（20分）
7.执法主体正确。依法界定行政执法主体。执法依据、职责权限、执法人员资格信息公开。执法人员资格管理制度和亮证执法制度落实。（6分）
（1）行政执法主体及其执法依据、执法职权在政府门户网站长期公开并及时更新。（2分）
（2）行政执法人员资格符合相关规定并亮证执法。（2分）
（3）建立行政执法人员资格信息查询系统，方便公众查询监督。（2分）
8.执法行为规范。严格依法履行执法职责，遵守执法程序。建立健全要求具体、期限明确、责任落实的执法流程标准和执法目标。（8分）
（1）行政执法目标任务明确，无行政不作为、慢作为、滥作为行为发生。（2分）
（2）行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为运行流程规范透明。（2分）
（3）行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度健全。（2分）
（4）行政执法案卷完整、系统，管理规范。（2分）
9.执法方式适当。坚持处罚与教育相结合，推行说理式执法方式。行政处罚、行政强制措施适用正确、适当。建立行政指导、行政协商等非强制执法机制。（6分）
（1）行政处罚自由裁量规范和标准有明确规定，并严格执行。（2分）
（2）无“以罚代法”、“钓鱼执法”、“养鱼执法”等行为发生。（2分）
（3）探索建立柔性行政执法方式。（2分）
四、有效化解争议纠纷（16分）
10.创新发展行政复议。建立公正、高效、便民的行政复议审理机制，实施行政复议规范化建设。符合法定条件的行政复议申请按时受理率100%，按时办结率100%。（6分）
（1）依法受理、办理行政复议案件，按时受理率100%，按时办结率100%。（2分）
（2）行政复议规范化建设达标。（4分）
11.行政调解制度健全。按照依法、自愿、有效的原则建立健全行政调解机制、开展行政调解工作，与人民调解、司法调解衔接协调。（5分）
12．行政投诉处理制度健全。投诉渠道畅通，案件受理及时、处理程序规范、责任落实。符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%，按时办结率90％以上。（5分）
（1）行政投诉制度完善，案件受理、处理的方式、程序、时限、责任等有具体规定。（1分）
（2）投诉人当面递交、邮寄、传真、电邮等投诉方式畅通、便民。（2分）
（3）符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%。依法及时办理行政投诉，按时办结率90%。（2分）
五、自觉接受监督（16分）
13.依法接受人大、政协和司法机关监督。每年向同级人大常委会专项报告依法行政工作情况；自觉接受政协民主监督，主动听取意见和建议；自觉接受司法监督，行政诉讼出庭应诉率100％，判决裁定依法履行率100％。（5分）
（1）办理人大代表、政协委员议案、提案及批评、建议等的满意率90%以上。（2分）
（2）每年一季度内向同级党委、人大常委会和上一级政府专项报告上年度依法行政工作情况。（2分）
（3）发生行政诉讼案件，主要负责人或其委托的有关负责人按规定出庭应诉。（1分）
14.自觉接受公众和舆论监督。通过建立网络互动平台、开通专线电话、设置举报箱和意见箱等形式听取公众的意见和建议，对反映的问题，依法及时处理。（5分）
（1）监察、审计等专门监督部门设有举报箱。政府和部门网站设有接收举报投诉的电子信箱。公安、教育、卫生、计划生育、人力资源社会保障、民政、交通运输、住房城乡建设、农业、林业、水利、畜牧、环境保护、工商、质监、税务、城市管理等与基层群众联系较多的行政执法部门设有热线电话。（2分）
（2）对新闻媒体报道和反映的问题，及时作出回应，经查证属实的，限时查处和整改，并公布处理情况。（3分）
15.备案审查制度落实。规章、规范性文件报备率100%。重大行政处罚和重大行政强制措施按要求报送备案。（6分）
六、落实保障措施（16分）
16.领导体制机制健全。政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。领导干部任前依法行政知识考查和测试制度、行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试制度、依法行政工作表彰奖励制度落实。（7分）
（1）行政首长是推进依法行政第一责任人，依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。（2分）
（2）政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。（2分）
（3）对领导干部进行任职前依法行政知识考查和测试。（1分）
（4）按规定组织行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试。（1分）
（5）对推进依法行政工作成绩突出的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。（1分）
17.责任追究制度落实。因行为违法、不当或不作为导致发生重大责任事故、事件或者造成严重后果的有关负责人或者直接责任人依法依纪受到责任追究。（3分）
18.纳入政府目标绩效考核。依法行政工作纳入政府目标考核、绩效考核。考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。政府法制机构健全，人员配备与工作任务相适应。（6分）
（1）依法行政工作纳入政府工作考核体系。（2分）
（2）考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。（2分）
（3）政府法制工作机构健全、工作职责明确，适应保证工作有效开展的需要。法制干部培养、使用、交流机制健全。（2分）
附件2
四川省市县政府依法行政评估办法
第一条 为落实《四川省市县政府依法行政评估指标》（以下简称《评估指标》）和《四川省市县政府依法行政评估指标细则》（以下简称《指标细则》），做好评估工作，客观评价市县政府推进依法行政，建设法治政府的成效，制定本办法。
第二条 评估遵循实事求是、客观公正、公开透明的原则，坚持科学性与可行性、效用性与可比性相结合，确保评估过程方法统一、结果客观真实。
第三条 评估由上一级人民政府依法行政工作领导小组组织实施。
上一级人民政府法制办公室作为评估机构，负责评估日常工作。
第四条 评估采用上一级人民政府评价、被评估单位自我评价和社会评价相结合的方式进行。
上一级人民政府的评价结果在评估中的权重不超过60%，且自上而下逐级递减；社会评价结果在评估中的权重不低于20%，且自上而下逐级递增。被评估单位自我评价结果在评估中的权重为20%。
第五条 上一级人民政府评价按下列程序进行：
（一）制定年度评估方案；
（二）于评估开始前1个月，向社会公布被评估单位、方式、时间安排以及各方面意见反映渠道和方式等；
（三）实地考察被评估单位依法行政状况，获取有关数据、资料；
（四）对照《评估指标》和《指标细则》按百分制进行考评计分。
第六条 被评估单位的自我评价根据评估方案由被评估单位依据《评估指标》和《指标细则》逐项自查打分，并将自查自评情况和自评分值报评估机构。
第七条 社会评价由评估机构采用网上问卷或委托中介机构通过专业调查系统等方式对社会公众的满意度进行调查。
社会公众满意度调查的内容，被调查人数量、结构等事项由省人民政府法制办公室根据本办法另行规定。
第八条 评估结果由评估机构按上一级人民政府评价结果、被评估单位自我评价结果和社会评价结果在评估中所占比重加权计算后确定。
第九条 评估结果经审定后，按照下列规定处理：
（一）作为评价依法行政状况的依据；
（二）由上一级人民政府予以通报；
（三）由评估机构在有关政府门户网站和新闻媒体上公布。
第十条 评估每年进行一次，采取普遍评估或重点抽查评估的方式进行。
第十一条 县（市、区）人民政府对乡（镇）人民政府、街道办事处依法行政的评估工作，参照本办法实施。
第十二条 本办法由四川省人民政府法制办公室负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起实施。