中共中央


中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定

　　（２００３年１０月１４日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）


　　为贯彻落实党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，深化经济体制改革，促进经济社会全面发展，十六届中央委员会第三次全体会议讨论了关于完善社会主义市场经济体制的若干重大问题，并作出如下决定。

　　一、我国经济体制改革面临的形势和任务

　　（１）深化经济体制改革的重要性和紧迫性。十一届三中全会开始改革开放、十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以及十四届三中全会作出相关决定以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。改革的不断深化，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高，使我国经受住了国际经济金融动荡和国内严重自然灾害、重大疫情等严峻考验。同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，其重要原因是我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革，进一步解放和发展生产力，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。

（２）完善社会主义市场经济体制的目标和任务。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。主要任务是：完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。

　　（３）深化经济体制改革的指导思想和原则。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，全面落实十六大精神，解放思想、实事求是、与时俱进。坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新。坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性。坚持正确处理改革发展稳定的关系，有重点、有步骤地推进改革。坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。

二、进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展

　　（４）推行公有制的多种有效实现形式。坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用。积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。继续放开搞活国有中小企业。以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。

　　（５）大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营，照章纳税，保障职工合法权益。改进对非公有制企业的服务和监管。

　　（６）建立健全现代产权制度。产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

三、完善国有资产管理体制，深化国有企业改革

　　（７）建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。

　　（８）完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。

　　（９）加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。

四、深化农村改革，完善农村经济体制

　　（１０）完善农村土地制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。

　　（１１）健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能。支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织。鼓励工商企业投资发展农产品加工和营销，积极推进农业产业化经营，形成科研、生产、加工、销售一体化的产业链。深化农业科技推广体制和供销社改革，形成社会力量广泛参与的农业社会化服务体系。完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。加强粮食综合生产能力建设。完善扶贫开发机制。国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村。探索建立政策性农业保险制度。

　　（１２）深化农村税费改革。农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。

　　（１３）改善农村富余劳动力转移就业的环境。农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。建立健全农村劳动力的培训机制，推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。

五、完善市场体系，规范市场秩序

　　（１４）加快建设全国统一市场。强化市场的统一性，是建设现代市场体系的重要任务。大力推进市场对内对外开放，加快要素价格市场化，发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。

　　（１５）大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设。积极拓展债券市场，完善和规范发行程序，扩大公司债券发行规模。大力发展机构投资者，拓宽合规资金入市渠道。建立统一互联的证券市场，完善交易、登记和结算体系。加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。规范发展产权交易。积极发展财产、人身保险和再保险市场。稳步发展期货市场。

　　（１６）建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。建立信用监督和失信惩戒制度。逐步开放信用服务市场。

　　六、继续改善宏观调控，加快转变政府职能

　　（１７）完善国家宏观调控体系。进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制。重视人口老龄化趋势等因素对社会供求的影响。完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。

　　（１８）转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调。加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。

　　（１９）深化投资体制改革。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。

　　七、完善财税体制，深化金融改革

　　（２０）分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度。统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。

　　（２１）推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。

　　（２２）深化金融企业改革。商业银行和证券公司、保险公司、信托投资公司等要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市。深化政策性银行改革。完善金融资产管理公司运行机制。鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造。在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。完善农村金融服务体系，国家给予适当政策支持。通过试点取得经验，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。

　　（２３）健全金融调控机制。稳步推进利率市场化，建立健全由市场供求决定的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率。完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。在有效防范风险前提下，有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换。建立和完善统一、高效、安全的支付清算系统。改进中央银行的金融调控，建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制，维护金融运行和金融市场的整体稳定，防范系统性风险。

　　（２４）完善金融监管体制。依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度。强化金融监管手段，防范和打击金融犯罪。增强监管信息透明度并接受社会监督。处理好监管和支持金融创新的关系，鼓励金融企业探索金融经营的有效方式。建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平。

八、深化涉外经济体制改革，全面提高对外开放水平

　　（２５）完善对外开放的制度保障。按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境，确保各类企业在对外经济贸易活动中的自主权和平等地位。依法管理涉外经济活动，强化服务和监管职能，进一步提高贸易和投资的自由、便利程度。建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警机制，维护国家经济安全。

　　（２６）更好地发挥外资的作用。抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇，扩大利用外资规模，提高利用外资水平。结合国内产业结构调整升级，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才，注重引进技术的消化吸收和创新提高。继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，引导加工贸易转型升级。进一步改善投资环境，拓宽投资领域，吸引外资加快向有条件的地区和符合国家产业政策的领域扩展，力争再形成若干外资密集、内外结合、带动力强的经济增长带。

　　（２７）增强参与国际合作和竞争的能力。鼓励国内企业充分利用扩大开放的有利时机，增强开拓市场、技术创新和培育自主品牌的能力。提高出口商品质量、档次和附加值，扩大高新技术产品出口，发展服务贸易，全面提高出口竞争力。继续实施“走出去”战略，完善对外投资服务体系，赋予企业更大的境外经营管理自主权，健全对境外投资企业的监管机制，促进我国跨国公司的发展。积极参与和推动区域经济合作。

　　九、推进就业和分配体制改革，完善社会保障体系

　　（２８）深化劳动就业体制改革。把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。鼓励企业创造更多的就业岗位。改革发展和结构调整都要与扩大就业紧密结合。从扩大就业再就业的要求出发，在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业。规范企业用工行为，保障劳动者合法权益。

　　（２９）推进收入分配制度改革。完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，调节过高收入，取缔非法收入。加强对垄断行业收入分配的监管。健全个人收入监测办法，强化个人所得税征管。完善和规范国家公务员工资制度，推进事业单位分配制度改革。规范职务消费，加快福利待遇货币化。

　　（３０）加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人帐户相结合，逐步做实个人帐户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

十、深化科技教育文化卫生体制改革，提高国家创新能力和国民整体素质

　　（３１）营造实施人才强国战略的体制环境。创新人才工作机制，培养、吸引和用好各类人才。以党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才为主体，建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍。多层次、多渠道、大规模地开展人才培训，重点培养一批高层次和高技能人才。加强西部和民族地区人才开发，建立促进优秀人才到西部、基层和艰苦地方工作的机制。尊重知识，鼓励创新，实行公平竞争，完善激励制度，形成优秀人才脱颖而出和人尽其才的良好环境。建立和完善人才市场体系，进一步促进人才流动。积极引进现代化建设急需的各类人才。

　　（３２）深化科技体制改革。改革科技管理体制，加快国家创新体系建设，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，提高科技创新能力，实现科技和经济社会发展紧密结合。确立企业技术创新和科技投入的主体地位，为各类企业创新活动提供平等竞争条件。必须由国家支持的从事基础研究、战略高技术、重要公益研究领域创新活动的研究机构，要按照职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的原则建立现代科研院所制度。面向市场的应用技术研究开发机构，要坚持向企业化转制，加快建立现代企业制度。积极推动高等教育和科技创新紧密结合。建立军民结合、寓军于民的创新机制，实现国防科技和民用科技相互促进和协调发展。建设哲学社会科学理论创新体系，促进社会科学和自然科学协调发展。

　　（３３）深化教育体制改革。构建现代国民教育体系和终身教育体系，建设学习型社会，全面推进素质教育，增强国民的就业能力、创新能力、创业能力，努力把人口压力转变为人力资源优势。推进教育创新，优化教育结构，改革培养模式，提高教育质量，形成同经济社会发展要求相适应的教育体制。巩固和完善以县级政府管理为主的农村义务教育管理体制。实施全员聘用和教师资格准入制度。完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制，形成公办学校和民办学校共同发展的格局。完善国家和社会资助家庭经济困难学生的制度。

　　（３４）深化文化体制改革。按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。转变文化行政管理部门的职能，促进文化事业和文化产业协调发展。坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一。公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务。经营性文化产业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。健全文化市场体系，建立富有活力的文化产品生产经营体制。完善文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。依法规范文化市场秩序。深化体育改革，构建群众体育服务体系，健全竞技体育体制，促进体育产业健康发展，增强全民体质。

　　（３５）深化公共卫生体制改革。强化政府公共卫生管理职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。加强公共卫生设施建设，充分利用、整合现有资源，建立健全疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。加快城镇医疗卫生体制改革。改善乡村卫生医疗条件，积极建立新型农村合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助。发挥中西医结合的优势。搞好环境卫生建设，树立全民卫生意识。健全卫生监管体系，保证群众的食品、药品和医疗安全。

十一、深化行政管理体制改革，完善经济法律制度

　　（３６）继续改革行政管理体制。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。完善国家公务员制度。推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。发展电子政务，提高服务和管理水平。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员。继续推进事业单位改革。完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能。

　　（３７）合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。

　　（３８）全面推进经济法制建设。按照依法治国的基本方略，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法。完善市场主体和中介组织法律制度，使各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力。完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，保护各类产权权益。完善市场交易法律制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争。完善预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监管。完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益。完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。

　　（３９）加强执法和监督。加强对法律法规的解释工作，加大执法力度，提高行政执法、司法审判和检察的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义。改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。推进司法体制改革，维护司法公正。实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。

　　十二、加强和改善党的领导，为完善社会主义市场经济体制而奋斗

　　（４０）党的领导是顺利推进改革的根本保证。建成完善的社会主义市场经济体制，是我们党在新世纪新阶段作出的具有重大现实意义和深远历史意义的决策，是对全党新的重大考验。全党同志要充分认识肩负的历史责任，不断学习新知识、研究新情况、解决新问题，继续探索社会主义制度和市场经济有机结合的途径和方式。要自觉适应社会主义市场经济发展的新形势，改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持谋全局、把方向、管大事，进一步提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。要坚持党管人才原则，培养和造就大批适应现代化建设需要的各类人才，加强各级领导班子和基层党组织建设，为改革和发展提供强有力的组织保证。要着眼于我国基本国情，坚持一切从实际出发，因地制宜，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，及时化解各种矛盾，确保社会稳定和工作有序进行。要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调。

　　（４１）加强和改进党风廉政建设。加强党风廉政建设、反对和防止腐败，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证，必须贯穿于改革开放和现代化建设的全过程。要进一步抓好党和国家机关工作人员特别是领导干部的廉洁自律，坚决查处各种违纪违法案件，切实纠正损害群众利益的不正之风。要坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。坚持立党为公、执政为民，务必继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必继续保持艰苦奋斗的作风，坚决抵制各种不良风气的侵蚀，为完善社会主义市场经济体制营造良好的社会氛围。

　　（４２）坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。中国特色社会主义是社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化协调发展的伟大事业。要积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，巩固和壮大爱国统一战线，加强思想政治工作，为发展社会主义市场经济提供强有力的政治保证。要大力加强社会主义文化建设，着力建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系，弘扬和培育民族精神，不断提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，为改革和发展提供强大的精神动力和智力支持。

　　全党同志和全国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，全面贯彻十六大精神，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，开拓进取，扎实工作，为建成完善的社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗！


广东省茂名市人民政府办公室


关于印发《茂名市人民政府办公室公文处理实施细则》的通知

茂府办函〔2012〕117号


各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
《茂名市人民政府办公室公文处理实施细则》业经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。



茂名市人民政府办公室
2012年9月24日



茂名市人民政府办公室公文处理实施细则

第一章 总 则
第一条 为使市政府办公室公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和质量，根据《党政机关公文处理条例》和《茂名市人民政府工作规则》的有关规定，制定本实施细则。
第二条 公文处理主要包括公文的签收、拆封、登记、分办、办理、草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、发文（电）和归档等环节。
第三条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第四条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。
第五条 公文处理的工作人员要严格遵守国家行政机关公文处理方面的有关规定，坚持忠于职守、廉洁高效、认真负责、相互协调、密切配合的作风，认真做好各项工作，保持良好的精神面貌。

第二章 收文、退文
第六条 省级及以上的或其他地市来文（含电报、信件）和邮局渠道送来的文电、信函（不含平件），由市府办秘书科签收、登记。上述文电、信函，属领导同志的，迳送领导办公室；属市政府、市政府办公室的，由秘书科保密组转相关部门或市府办相关办文科室签收办理。
第七条 各县（市、区）和市各部门报送市政府的请示性公文及报告，要按规定格式一式三份（规范性文件需一式六份）送市府办综合科。
除重大、突发事件或市政府领导直接交办的事项外，市府办综合科一般不受理越级报送的请示性公文。
协助市政府领导处理日常事务的工作人员收到非领导交办而直接报送领导个人的请示性公文，应及时转交市府办综合科办理。属领导同志指示直接向其本人报送的公文，经市府办转呈的，有关单位应书面说明领导同志的交办意见，有书面批示的将批示原件或复印件一并交市府办登记。
第八条 有关职能部门为市政府起草的代拟稿，由职能部门主要负责人签署意见后连同电子文档一并送市府办综合科。协助市政府领导处理日常事务的工作人员收到职能部门直接送的代拟稿，应先交由市府办综合科按程序办理。
职能部门根据市政府或市府办领导的要求起草的代拟稿，应由市政府研究室核改的，连同电子文档迳送市政府研究室。
第九条 市法制局草拟、审核需以市政府或以市府办名义印发的规范性文件，送市府办综合科登记办理。
第十条 各部门起草的行政起诉（答辩）书、行政复议答复书等法律文书，经各部门主要领导签发并经市法制局会签后送市府办综合科登记办理。
第十一条 各部门向市政府报送的文件，有具体处理时限的，一般应提前5个工作日报送并在报送时说明；确需紧急处理而未能提前报送的，来文单位须附书面情况说明。
收文科室和人员签收文电、信函，应认真核对来文单位、格式、件数和密封情况，确认无误后方可签收，并注明签收日期。
第十二条 承办科室收到交办的公文后应当按第二十一条规定的时限及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。
第十三条 对各县（市、区）人民政府、市政府直属各单位及企事业单位报送市政府办理的“请示”、“意见”、“报告”及各类代拟稿，市府办综合科依据国家行政机关公文处理的有关规定进行审核把关，对存在下列情形之一的实行退文：
（一）直送市政府领导个人的（领导同志交办事项和紧急突发事件除外）。
（二）越级行文的。
（三）多头主送或主送单位不是市政府的。
（四）“请示”一文有多个事项，不按规定抄送的。
（五）文种使用错误的（包括“请示”与“报告”不分，“报告”与“意见”不分等）。
（六）“请示”未标注签发人（会签人）、联系人和联系电话或签发人不是单位主要负责人的；代拟稿未经来文单位办公室（秘书科）核稿或未经主要领导签发的。
（七）未使用行文单位文头纸或未加盖单位印章的。
（八）报文时间与成文日期或单位主要负责人签出日期相隔超过3个工作日的。
（九）不符合国家法律、法规的规定与政策要求的。
（十）属于部门职权范围内事务的。
（十一）涉及其他部门职责，但未与有关部门协商或征求有关部门意见的。
（十二）拟以市政府、市政府办公室名义发文未附代拟稿，
或拟以市政府、市政府办公室名义转发上级机关文件未提出具体贯彻意见的。
（十三）未附文中引用的政策、规定等相关文件的。
（十四）其他不应受理的。
第十四条 经审核需作退文处理的，属格式、体例方面不符合要求的由市府办综合科填写“茂名市人民政府办公室退文单”，连同公文原件一并退报文单位。

第三章 办理
第十五条 收到的公文，按以下原则办理：
（一）办件。凡需要市政府或市政府办公室办理的公文，由市政府办公室相关科室负责办理。
有关单位抄报或抄送市政府或市政府办公室，不需市政府或市政府办公室办理的，由市府办秘书科负责处理。
（二）省级及以上的来文（含电报、信件）由市府办秘书科办理，送市府办分管领导提出意见，呈市政府领导审批。有时限要求的上级来文，秘书科要专门登记，在规定的时限内提请领导审批，当分管领导出差时，经请示同意，可将送其未审批的文件转送其他相关领导审批。
省级及以上电话通知或督办，由接电话的科室做电话记录后呈市府办分管领导阅示。
第十六条 主送市政府或市政府办公室的公文，按以下原则办理：
（一）各县（市、区）和市直各单位报市政府的请示性公文及代拟稿，涉及其他部门职责的，应事先与有关职能部门协商或征求有关部门意见（经费类请示除外），并在文中注明征求意见采纳情况、附各单位书面意见。单位意见不一致时，由主办单位负责协调，经协商仍无法取得一致意见的，主办单位应将各方的理由及协商的情况一并上报；市府办综合科如发现部门意见不齐的，应要求主办单位作为附件补报。特别紧急的也可填写“茂名市人民政府办公室征求意见通知”直接转出限时征求意见，主办单位要进行跟踪催办。
主办单位发出的征求意见通知，一般要给予被征求意见单位10个工作日的回复意见时间，急件可缩短至5个工作日。被征求意见单位要按要求及时回复意见。如有特殊情况未能按时回复的，要及时与主办单位联系，讲明理由并尽快回复。
（二）以市政府、市府办名义向上级报送的请示性公文或向下级印发的公文，由市政府有关职能部门代拟，或由市府办有关科室草拟。部门代拟的公文，应先征求有关部门意见，并注明征求意见采纳情况；市府办综合科如发现部门意见不齐的，应要求主办单位在规定期限内补报，如在规定期限内未经综合科同意不补报又无正当理由的，由市府办综合科填写《茂名市人民政府办公室退文单》，由科室负责同志签字同意后，连同公文原件一并退报文单位。
（三）市法制局草拟或审核的，以市政府或市府办名义发出的规范性公文，由市府办综合科按程序呈市政府领导审批。
（四）市府办相关科室草拟的以市政府或市府办名义发出的公文，经市府办综合科会签后再由承办科室按程序报市政府领导审批后印发。
第十七条 资料齐全可以呈批的公文，由办文科室提出拟办意见并经科室负责人核签后，呈送分管副秘书长，分管副秘书长审批后再呈相关领导。紧急、重大的事项应即办，同时报告有关领导。
第十八条 公文呈批，请示件应使用“请示报告呈批表”、代拟稿应使用“茂名市人民政府文件稿纸”，除密件外，一律通过OA系统办理，并将原稿通过扫描输入系统。如以纸质呈领导审批，应将公文进行打印，并将有关附件按顺序叠放，附件一般包括：原文、有关部门意见、有关政策依据、相关资料等；有领导批示或前案的，也应予附上。公文呈批过程、时间及领导批示等情况，承办人员应及时输入系统。
第十九条 市政府领导对请示性公文做出批示后，一般使用“茂名市人民政府公文处理表”抄录领导批示或将领导批示转有关单位遵照执行；对需要正式复函的，由承办人起草复函，经科室负责人审核后，送分管副秘书长和秘书长签发。
转出领导批示的，由承办人员通知相关单位派专人签领。相关单位要注意保密，不能外传。
第二十条 公文办理过程中，涉及市委办、市人大办、市政协办、市纪委、市中级人民法院、市人民检察院、茂名军分区及新闻单位的，应加强与相关单位的沟通与协调。
第二十一条 公文办理应遵守以下时限要求：
（一）可以直接送领导审批的公文，应在3个工作日内呈批；需要修改后送领导审批的发文代拟稿，一般应在3个工作日内核改完毕呈批。
（二）来文单位经与有关部门协商未能取得一致意见而报来的公文，一般情况下，承办人应在收齐有关单位意见后3个工作日内提出拟办意见呈批。
（三）领导批示后，承办人员应在1个工作日内转秘书科发文或拟稿呈批、或用“请示报告处理表”将批示内容或批示原件（复印件）转出。
（四）市政府常务会议和市政府工作会议结束后，承办人应在3个工作日内拟好纪要文稿呈批；工作会议纪要由部门拟稿的，承办人应在收到纪要文稿后两个工作日内呈批。
（五）收到市法制局已审核的规范性文件，一般应在5个工作日内修改呈批。
（六）外事出访、捐赠报批件，资料齐全的，应在1个工作日内呈批。
（七）急件应即到即办，在规定时间内办完；领导交办的公文处理事项一般应作为急件处理。由于客观原因无法按时办完的要及时向有关领导报告。

第四章 呈送
第二十二条 呈送市政府领导审批或传阅的公文，按市政府分管副秘书长或市府办分管领导的批示逐级呈送，阅知件可视情况分送。
第二十三条 公文呈送过程中，如遇领导同志出差、出访或其他原因不能批阅公文时，按以下办法运转：
（一）应先送分管副秘书长审核的公文，如该领导外出，由办文科室请示领导同意，直接呈秘书长审批。
（二）市府办分管领导审核后应送协管副秘书长审核的公文,如该领导外出,事情又较紧急时,经电话请示同意,可直送秘书长或市政府领导；如秘书长或分管副秘书长均外出, 经电话请示分管秘书长指定呈送领导。
第二十四条 紧急公文或有时限性的公文，呈送时应告知领导同志或协助其处理日常事务的工作人员。

第五章 拟发公文核稿
第二十五条 拟发公文文稿, 必须经过严格审核。文稿核稿，按如下程序进行：
（一）正式文件文稿（不含规范性文件）由市府办科室负责人审核，呈分管副秘书长审批后，按其批示呈送有关领导签发。
（二）规范性文件,按《茂名市人民政府制定规范性文件规定》办理。
（三）市政府常务会议纪要,由市府办综合科起草，经科室负责人审核并送分管副秘书长、秘书长审批后报市政府主要领导签发；工作会议纪要,由综合科审核，呈分管副秘书长审批后送主持会议的市政府领导签发。
第二十六条 市政府领导对文件的重要批示和具体交办意见，承办人应及时向原已审核该文稿的领导或与此项工作有关的其他领导报告。重要文件的办理、运转情况,应向主管领导及有关领导反馈。
第二十七条 正式文件经有关领导签发后,在付印前由承办人再次复核。已经领导同志审批同意,需以市政府或市政府办公室名义发出的公文，最后按以下分工复核文稿：
（一）市府办办文科室承办人应当复核、清理文稿，改正不恰当的文字、标点,注明密级和发文范围等内容后,送秘书科复校；有原则改动的,须经办文科室负责人同意，并报签发文件的领导审定后，再送市府办秘书科校对。
（二）市府办秘书科对拟发公文（包括：茂府、茂府办、茂府函、茂府办函、茂名市发电、市政府全体会议纪要、市政府常务会议纪要、市政府党组会议纪要、市政府工作会议纪要等）进行最后的复校,复校的主要内容是：文件的体例、格式是否完整、统一、规范；是否符合《党政机关公文处理工作条例》、《党政机关公文格式》以及《茂名市人民政府办公室公文处理实施细则》等有关规定。秘书科对复校中发现的文字和内容方面的问题,应及时与办文科室磋商修改，涉及实质内容的,应按原呈批程序送市政府领导审批同意。
第二十八条 市府办秘书科在复校特急件、急件时，应按办文科室要求的时限送印、发文。送秘书科复校前，办文科室应视文件篇幅大小预留校对、印刷及发文时间。
第二十九条 已经会议主持人审批的会议纪要,承办人应审核会议内容和有关决定事项是否完整、明确；参加会议的单位、人员是否齐全、准确；分送范围是否全部涵盖与会单位及因工作需要应分送的有关单位，防止漏发纪要或不必要扩大发文范围。

第六章 发文
第三十条 以市政府或市政府办公室名义印发的公文，由承办人打印清样并复核后,送市府办秘书科校对室编号、校对。秘书科校对室校对后送文印室,印制成文后，由文印室将成品连同底稿送秘书科发行人员。
公文底稿暂由发行人员保管,待公文发出后,再将整套公文底稿移交档案室归档。
第三十一条 以市政府或市政府办公室名义发出的内部明电和密码电报只落款不盖章，电报要按规定程序呈批送校对室编号、打印并按上述分工规定校对、复核后，装封送市委办机要局发出,电报底稿移交档案室。

第七章 督办
第三十二条 承办人在办理紧急公文时,除要按规定程序和时限要求做好各项工作外,还应对有关环节工作进行检查,确保工作落实。急件、特急件发出后, 要向分管领导或交办该项工作的领导报告。
第三十三条 公文的督办由市政府督查室跟踪办理。市府办综合科在办理公文过程中，如确需督办的事项，经提出拟办意见按程序审批后，将领导批示复印件及督办文件一并转市政府督查室。

第八章 归档
第三十四条 公文办理完毕后，秘书科档案室要按照有关规定及时进行立卷归档。
第三十五条 凡是市政府、市政府办公室公务活动中已办理完毕具有保存价值的各种文件、函件、会议纪要、简报、资料等,均属归档范围。
第三十六条 以市政府、市政府办公室名义编号的各种文件、 函件、会议纪要等发出前，承办人要把底稿（包括手稿、领导批示、历次修改稿及其他附件）和一份正文交秘书科发行人员以核对办理文件发行,并由其向档案室移交归档。没有正式编文号的函件的底稿直接交档案室归档。
第三十七条 其他零散文件材料（包括上、下级的来文、电报、调查材料、信息、信访、值班情况反映、政务动态通报和省府领导主要活动记等),由承办人在规定期限内直接向秘书科档案室移交。

第九章 附则
第三十八条 公文运转过程中，尤其是翻印、传递、保存过程中，必须严格执行国家保密法律、法规和有关规定，确保国家秘密安全。
第三十九条 市政府办公室将视实际工作需要，在全市范围内适时推进办公自动化，实现无纸化办公。具体实施办法另行发文。
第四十条 本细则自印发之日起施行。以往公文处理办法、规定与本细则不符的 , 以本细则为准。